Informe sobre DesarrolloHumano 2006 Programa de las Naciones Unidaspara el Desarrollo(PNUD)

Más allá de la escasez:Poder, pobreza y la crisis mundial del agua

2.600 millones de personas sin saneamiento

En el caso del saneamiento, al igual que en el del agua, los datos internacionales aportan una guía imperfecta del estado del suministro. La tecnolo­gía es un aspecto importante de éste, pero las sim­ples distinciones entre tecnologías “mejoradas” y “no mejoradas” tienden a atenuar la magnitud del déficit y a desnaturalizarla.

Tal vez, el aspecto más desalentador del défi­cit del saneamiento sea su magnitud. Como se in­dica en el capítulo 1, alrededor de 2.600 millones de personas carecen de acceso a un saneamiento mejorado, lo que equivale a dos veces y medio el déficit de acceso al agua limpia. El mero hecho de alcanzar la meta del Objetivo de Desarrollo del Milenio de reducir a la mitad el déficit mundial respecto del nivel de cobertura de 1990 requeriría aportar un saneamiento mejorado a más de 120 millones de personas al año entre hoy y 2015. In­cluso lográndose, 1.900 millones de personas se­guirían sin acceso.

Cuando las personas de los países desarrolla­dos piensan en saneamiento básico, sus percep­ciones están definidas por la experiencia histó­rica descripta en el capítulo 1. Casi todas las que viven en los países desarrollados tienen acceso a inodoros privados equipados con cisterna alimen­tada por un suministro continuo de agua, con ca­nillas y lavabos cercanos. Esto es óptimo, desde el punto de vista de la salud. Los residuos humanos se encuentran canalizados mediante sistemas de desagües cloacales e instalaciones de tratamiento, lo que garantiza la separación del agua potable de los agentes patógenos que contienen las sustan­cias fecales. Asimismo, las canillas colocadas en las instalaciones sanitarias permiten a las personas mantener su higiene personal.

Sin embargo, en el otro lado del espectro del saneamiento se encuentran los millones de perso­nas que se ven obligadas a defecar en bolsas, cubos, campos o zanjas de las calles. Si el modelo de los países desarrollados fuera el punto de referencia, el número de personas que carece de saneamiento sería mucho mayor que el registrado por la Or­ganización Mundial de la Salud (OMS) y por el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF). El déficit mundial se incrementaría de 2.600 millones de personas a unos 4.000 mi­llones aproximadamente.2

La brecha de saneamiento entre países de­sarrollados y países en desarrollo constituye un ejemplo impactante de la desigualdad en el de­sarrollo humano. Por supuesto, la capacidad tec­nológica y los recursos financieros inadecuados, junto con la escasez de agua en algunos casos, hace que sea irreal suponer que el modelo de los países desarrollados se pueda extender rápida­mente a los países en desarrollo. Sin embargo, es importante mirar más allá de los niveles mí­nimos de suministro necesarios para alcanzar la meta del Objetivo de Desarrollo del Milenio.

En la década de 1840, los reformistas sociales de Gran Bretaña demandaban la acción pública para garantizar que todas las casas tuvieran acceso al agua limpia y a un inodoro. Más de 150 años des­pués, ese objetivo sigue estando fuera del alcance de un gran número de personas que viven en los países en desarrollo.

Interdependencia hidrológica

El agua se diferencia de los demás recursos escasos en notables aspectos. Es la base de todas las facetas de la sociedad humana, desde la ecología hasta la agricultura, pasando también por la industria, y no tiene sustitutos conocidos. Al igual que el aire, el agua es esencial para la vida. Se trata, además, de una parte integral de los sistemas de producción que generan riqueza y bienestar. Dado que el agua no es un ente estático sino un recurso que fluye, su uso en cualquier lugar se ve afectado por el uso que se le dé en otros lugares, incluidos los demás países. A diferencia de lo que ocurre con el petróleo o el carbón, la gestión del agua no se puede limitar nunca a un único propósito ni, en el caso de las aguas transfronterizas, a un único país.

Generalmente, el uso del agua por parte de un país implica efectos para otros países, de acuerdo con uno de los tres mecanismos siguientes:

•  Competencia por un suministro finito de agua. Cuando los países dependen de la misma fuente de agua para mantener su medio ambiente y su medio de vida respectivos, así como para generar crecimiento, las aguas transfronterizas se convierten en un lazo que une tanto a los ciudadanos como al medio ambiente. El uso del agua en un lugar determinado limita su disponibilidad en otro. Por ejemplo, la retención del agua aguas arriba para la irrigación o la generación de energía eléctrica en un país limita el flujo para los agricultores y el medio ambiente aguas abajo.
• Efectos sobre la calidad del agua. La forma en que un país ubicado aguas arriba de la corriente utiliza el agua afecta al medio ambiente y a la calidad del agua que llega a un país situado aguas abajo. La falta de coordinación en el desarrollo de represas puede producir el atarquinamiento en depósitos e impedir que el sedimento rico llegue hasta las llanuras bajas. Asimismo, la contaminación industrial o humana puede ser transportada a través de los ríos hasta las poblaciones de otros países. En noviembre de 2005, cuando un accidente industrial provocó un vertido de sustancias químicas de 80 kilómetros de extensión en el río Songhua, en China, no sólo puso en peligro a los 3 millones de habitantes de Harbin, sino también a los residentes de la ciudad rusa de Javarovsk, al otro lado de la frontera. 
• Coordinación de los flujos de agua. El momento en que los usuarios aguas arriba de la corriente liberan el agua y la cantidad de ésta, tienen implicancias cruciales aguas abajo. Por ejemplo, los agricultores de un país aguas abajo pueden necesitar agua para la irrigación al mismo tiempo que un país aguas arriba la necesita para la generación de energía hidroeléctrica, un problema común actualmente en Asia central (véase abajo).
  Así como las tensiones en cada una de estas áreas pueden generar competitividad y conflictos dentro de los países (véase el capítulo 5), la interdependencia transmite las consecuencias de diferentes modelos de uso del agua a través de las fronteras.

Compartir el agua del mundo

Las aguas compartidas son una parte de la geografía humana y el panorama político que va
cobrando cada vez más importancia. Los ríos, lagos, acuíferos y humedales internacionales unen a pueblos separados por fronteras internacionales, algunas de las cuales siguen el curso de las vías fluviales. Estas aguas compartidas son la base de la interdependencia del agua para millones de personas.

Las cuencas hidrográficas internacionales (cuencas hidrográficas tales como lagos y aguas subterráneas poco profundas compartidas por más de un país) cubren casi la mitad de la superficie de la tierra del planeta. A escala mundial, dos de cada cinco personas viven actualmente en estas cuencas, que representan también el 60% de los flujos fluviales en el mundo. El número de cuencas compartidas ha ido incrementándose, en gran medida como consecuencia de la desintegración de la ex Unión Soviética y la ex Yugoslavia. En 1978 se contabilizaban 214 cuencas internacionales. Hoy en día, son 263.

El número de países con cuencas compartidas (145, que representan más del 90% de la población mundial) pone de manifiesto la profunda interdependencia que implican estas cifras.1 Más de 30 países están ubicados en su totalidad en territorios de cuencas transfronterizas.
El número de países que comparten algunas de las cuencas internacionales ilustra el alcance de la interdependencia. La cuenca del Danubio, por ejemplo, es compartida por 14 países (y otros 5 comparten una parte mínima de la misma), mientras que las del Nilo y el Níger son compartidas por 11, y la del Amazonas, por 9. Ninguna región demuestra mejor que África las realidades de la interdependencia del agua. Los mapas políticos trazados hace más de un siglo en conferencias celebradas en Berlín, Lisboa, Londres y París han dejado más del 90% de todas las aguas superficiales de la región en cuencas fluviales transfronterizas que acogen a más de tres cuartos de la población africana.2 Unas 61 cuencas cubren cerca de dos tercios de la superficie continental.
Los gobiernos pueden decidir si cooperan o no en la gestión de las aguas transfronterizas. Independientemente de la decisión que tomen, sin embargo, los ríos y demás sistemas de aguas transfronterizas unen a los países mediante condiciones de puesta en común de los recursos medioambientales que determinan las oportunidades de sustento.

El uso aguas arriba determina las opciones de gestión del agua en la cuenca inferior y define, de este modo, los escenarios de conflicto o cooperación. La irrigación es donde más patente se hace esta situación. Los países que cuentan con sistemas de irrigación altamente desarrollados, como Egipto, Iraq, Siria, Turkmenistán y Uzbekistán, dependen de los ríos que afluyen desde sus países vecinos para obtener dos tercios o más de su agua. Los cambios de los modelos de uso del agua en los países ubicados aguas arriba pueden afectar gravemente los sistemas agrícolas y medios de sustento rurales aguas abajo. A manera de ejemplo, la cuenca del Tigris y el Éufrates aporta agua a Iraq, Siria y Turquía, países que en conjunto suman una población de 103 millones de habitantes. En Turquía, el Proyecto del Sudeste de Anatolia, que incluye la creación de 21 represas y 1,7 millones de hectáreas de tierras de regadío, podría reducir en cerca de un tercio los flujos de agua que llegan a Siria, por lo que este proyecto resultaría beneficioso para unos y perjudicial para otros dentro del área de la cuenca.

En cualquier país, la asignación de los recursos hídricos entre los usuarios representa una desafiante tarea desde el punto de vista político. Incluir dentro de la problemática la cuestión de las fronteras nacionales dificulta la gobernabilidad, en particular cuando la competencia por el agua se intensifica. En teoría, la mejor manera de abordar el problema es la gestión del agua de manera integrada a lo largo de toda la cuenca, de tal forma que los países intercambien recursos agrícolas, energía hidroeléctrica y otros servicios de acuerdo con la ventaja comparativa que tengan en cuanto al uso del agua. Un claro ejemplo sería el siguiente: la energía hidroeléctrica resulta más económica en las partes montañosas altas e inclinadas, mientras que el riego produce mejores resultados en los valles y llanuras. En este sentido, el intercambio de energía hidroeléctrica por bienes agrícolas es una forma de explotar esta ventaja comparativa. En la práctica, la mayoría de las cuencas fluviales carecen de instituciones para resolver las diferencias y coordinar la puesta en común de los recursos, y factores como la confianza y los intereses estratégicos influyen considerablemente en la política gubernamental.

El hecho de tener cuencas compartidas ilustra tan sólo de manera parcial la interdependencia hidrológica. La dependencia con respecto a los sistemas compartidos varía en cada país. En algunos casos, estados que en términos geográficos representan una pequeña parte de una cuenca son altamente dependientes en términos hidrológicos; en otros, ocurre lo contrario. En Bangladesh, por ejemplo, se encuentra solamente el 6% de la cuenca del Ganges, el Brahmaputra y el Meghna, pero dicha cuenca ocupa tres cuartos del país.4 Asimismo, un quinto de la cuenca del Mekong se sitúa en China, pero esta cuenca representa menos del 2% del territorio chino. Más allá, aguas abajo, más de cuatro quintos de la República Democrática Popular Lao y cerca del 90% de Camboya se sitúan dentro de la cuenca.

Decrecimiento de los lagos, sequía de los ríos

La gestión inapropiada de las cuencas hidrográficas internacionales amenaza en formas muy directas la seguridad de los seres humanos. El decrecimiento de los lagos y la desecación de los ríos afectan a los medios de sustento a través de la agricultura y las pesquerías; el deterioro de la calidad del agua tiene negativas consecuencias para la salud; y las perturbaciones imprevisibles de los flujos de agua pueden exacerbar los efectos de las sequías y las inundaciones.
Algunos de los desastres ambientales más notorios en el mundo dan testimonio de los costos para el desarrollo humano de la falta de cooperación en la gestión de las aguas transfronterizas. Tal es el caso del Lago Chad. Actualmente, este lago tiene una décima parte del tamaño que tenía hace 40 años. La falta de lluvias y la sequía han sido factores determinantes, pero también lo ha sido la acción de los seres humanos.14 Entre 1966 y 1975, cuando el lago se redujo a un tercio, las responsables fueron casi por entero las bajas precipitaciones. Sin embargo, entre 1983 y 1994, las demandas de agua para riego se cuadruplicaron, agotando rápidamente un recurso ya decreciente y dando inicio a aceleradas pérdidas de agua.

La frágil cooperación entre los países de la cuenca del Lago Chad explica en parte la situación. El deterioro ambiental y la destrucción progresiva de los medios de sustento y del potencial de producción han ido parejos. La pesca en exceso se ha institucionalizado, y se presta poca atención a las normas relativas a la regulación del uso del agua entre Chad, Camerún, Níger y Nigeria.15 La mala planificación de los proyectos de irrigación ha contribuido también a la crisis. Las represas del río Hadejia, en Nigeria, han puesto en peligro a las comunidades asentadas aguas abajo que dependen de la pesca, el pastoreo y la agricultura de recesión de inundaciones. Además, los acuerdos para garantizar los flujos de agua han tardado en ser aplicados.16 El sistema fluvial de Komadugu-Yobe, compartido por Níger y Nigeria, solía aportar 7 kilómetros cúbicos al Lago Chad. Hoy en día, el agua es bloqueada en embalses y el sistema aporta menos de medio kilómetro cúbico, lo cual afecta gravemente a la parte norte de la cuenca lacustre. 17 En otras zonas, los diques construidos a finales de la década de 1970 en el río Logone, en Camerún, trastornaron los medios de vida de los pequeños agricultores en los humedales de la cuenca inferior: en dos décadas, la producción de algodón había caído en un tercio y la de arroz, en tres cuartos.18

Las consecuencias ambientales del uso insostenible del agua pueden llegar a afectar las inversiones en infraestructura. El Proyecto de Irrigación del Sur de Chad, un ambicioso plan iniciado en 1974, cumplió apenas una décima parte de su objetivo de irrigar 67.000 hectáreas en Nigeria. Con el paso del tiempo, a medida que disminuía el caudal de los ríos, los canales que iban secándose eran obstruidos por las plantas typha australis, principal lugar de anidación de la quelea, un ave que ahora destruye grandes cantidades de cultivos de arroz y otros granos de consumo alimentario. Con la disminución del nivel del lago, se intensificó la competencia entre los pastores nómadas y los agricultores sedentarios, los usuarios a pequeña y gran escala y las comunidades asentadas aguas arriba y aguas abajo. Las comunidades ribereñas se han asentado más cerca del agua, ocupando áreas anteriormente cubiertas por el lago, donde las fronteras nacionales no estaban demarcadas. Esta situación ha acarreado mayores conflictos territoriales.
Desde el punto de vista de los desastres medioambientales provocados por los seres humanos, lo ocurrido en el Mar de Aral supera con creces la situación del Lago Chad. Hace medio siglo, la ingenuidad tecnológica, el celo ideológico y la ambición política llevaron a los responsables de planificación soviéticos a pensar que el Syr Darya y el Amu Darya, los grandes ríos de Asia central, estaban siendo desaprovechados. Estos ríos llevaban la nieve derretida desde las elevadas montañas a la cuenca cerrada del Mar de Aral, que en ese entonces era el cuarto lago más grande del mundo. El desvío del agua con fines de producción se consideraba como una forma de generar mayor riqueza, siendo la pérdida del Mar de Aral un precio bajo a pagar. Tal como lo formulaba una autoridad de la época: “La desecación del Mar de Aral es mucho más ventajosa que su preservación… El solo cultivo de algodón compensará la pérdida del actual Mar de Aral [y] la desaparición del Aral no afectará al paisaje de la región.”

El desvío de agua para mantener el algodón mediante un sistema de riego ineficiente agotó el Mar de Aral. Para la década de 1990, el Aral recibía menos de una décima parte de su caudal anterior y, en ocasiones, no recibía agua en absoluto. A finales de la década, su nivel era 15 metros más bajo que en 1960 y el Aral se había convertido en dos pequeños mares con un alto nivel de salinidad, separados por un puente de tierra. La pérdida del Mar de Aral ha sido un desastre social y ecológico.

La independencia de los estados de Asia central no ha logrado calmar la crisis. De hecho, su falta de cooperación ha mantenido el deterioro continuo de los indicadores de medios de sustento, salud y bienestar. La producción de algodón ha descendido un quinto desde comienzos de la década de 1990, pero la sobreexplotación del agua continúa. La pérdida de cuatro quintos de todas las especies de peces ha arruinado la industria de la pesca, que una vez fue dinámica, en las provincias de la cuenca inferior.

Las consecuencias para la salud han sido igualmente negativas. Los habitantes de Qyzlorda, en Kazajstán, Dashhowuz, en Turkmenistán, y Karakalpakstán, en Uzbekistán, reciben agua contaminada con fertilizantes y productos químicos, no apta para el consumo humano o la agricultura. En algunas regiones, la tasa de mortalidad infantil ha alcanzado los 100 por 1.000 nacidos vivos, una cifra superior a la media de Asia meridional. Cerca del 70% de los 1,1 millones de habitantes de Karakalpakstán sufren de enfermedades crónicas (enfermedades respiratorias, fiebre tifoidea, hepatitis y cáncer esofágico). El Mar de Aral nos recuerda de forma contundente cómo los ecosistemas pueden cobrar muy cara la locura humana: el aumento de la riqueza no fue un catalizador para el progreso humano sino que supuso un revés para el desarrollo humano regional.

Sin embargo, incluso en este caso se está gestando una buena noticia. Desde 2001, como parte de un proyecto con el Banco Mundial, Kazajstán ha construido la represa de Kok-Aral y una serie de diques y canales para restaurar los niveles de agua en la parte septentrional (y, finalmente, meridional) del Mar de Aral. Este proyecto ya está aportando beneficios: el área norte del mar se ha expandido un tercio, y los niveles de las aguas han aumentado de 29,87 metros a 38,10 metros. 21 Si se mantiene este progreso, las perspectivas de rehabilitación de las comunidades pesqueras y de restauración de la sostenibilidad son prometedoras. Si otros países de la cuenca participan también en el proceso, las posibilidades de rehabilitación de toda la cuenca podrían aumentar considerablemente.

El Lago Chad y el Mar de Aral ilustran de una manera extrema lo que ocurre al cambiar radicalmente los flujos de agua. En ambos casos la escasez de agua ha constituido una parte crucial del problema. Sin embargo, la escasez de agua ha sido un resultado (literalmente, en el caso del Mar de Aral) de la intervención humana y la desviación de las aguas. Esto pone de relieve el papel de las políticas en el fomento de modelos de uso del agua insostenibles.

Al igual que los lagos, los ríos son una fuente de vida, pero también pueden exportar contaminación hacia otros países. La descarga indiscriminada de efluentes de plantas químicas y de metales en los ríos Ili e Irtysh prácticamente ha hecho que las aguas dejen de ser aptas para el consumo humano en muchas partes de Kazajstán. Asimismo, han surgido problemas en la cuenca del Kura y el Araks, dentro de los territorios de Armenia, Azerbaiyán y Georgia. La cuenca sostiene a 6,2 millones de personas en la más densa concentración de áreas municipales e industriales de la región transcaucasiana. Una legislación poco desarrollada a escala regional, el control fragmentado de las aguas y la falta de mecanismos de cooperación regionales, factores que no pueden resolverse de forma independiente, hacen de la contaminación del agua un grave problema para los tres países.

Los desastres pueden ser un catalizador para la cooperación. Ucrania ocupa más de la mitad de la cuenca del Dniéper, que comparte con Belarús y Rusia. La rápida industrialización ha impuesto una intensa presión al tercer río en longitud de Europa: actualmente, menos de una quinta parte del caudal que llega hasta Ucrania afluye al Mar Negro. La contaminación es endémica y el uso excesivo de fertilizantes, el vertimiento no reglamentado de desechos provenientes de la extracción de uranio y las aguas residuales, contribuyen a esta situación. Fue sólo tras el desastre de Chernobyl, que produjo depósitos radiactivos de cesio en los embalses e incrementó el riesgo de exposición a la radiactividad en todo el territorio hasta el Mar Negro, que los gobiernos encararon el reto de mejorar la calidad del río.23 Tanto en la cuenca del Kura y el Arakz como en la del Dniéper, se han tomado medidas para promover la cooperación, empezando por diagnósticos ambientales y programas de acción, pero la rehabilitación de los ríos tardará mucho tiempo.

La coordinación de los flujos de agua representa un problema transfronterizo adicional para el desarrollo humano. La seguridad de los medios de sustento depende de un suministro previsible de agua. El uso del agua en un país puede influir sobre la distribución del suministro para los usuarios aguas abajo, incluso si el volumen de agua se mantiene. La energía hidroeléctrica aguas arriba es un ejemplo de ello. En Asia central, Kirguistán puede controlar la disponibilidad y distribución del agua en la cuenca inferior, mientras que Uzbekistán y Kazajstán dependen de esta liberación para el riego. La interrupción de un antiguo sistema soviético para la transferencia de gas desde Kazajstán y Uzbekistán llevó a Kirguistán a buscar la autosuficiencia en la generación de electricidad para el invierno. Ahora, para generar energía hidroeléctrica Kirguistán restringe el flujo deagua del embalse de Toktogul durante los meses de verano, pero provoca inundaciones aguas abajo durante el invierno, un problema crucial en las negociaciones regionales sobre el agua.

La gestión de las aguas transfronterizas puede influir también de otras maneras sobre la disponibilidad del agua. Israel, Jordania y los Territorios Palestinos Ocupados están ubicados en una de las áreas con mayor escasez de agua del mundo y comparten una gran parte de su agua. La población palestina depende casi totalmente de las aguas transfronterizas, la mayoría de ellas compartidas con Israel. Pero los recursos comunes son compartidos de manera desigual. La población palestina es la mitad de la de Israel, sin embargo, en comparación, consume apenas entre un 10% y un 15% del agua. En la Ribera Occidental, los colonos israelíes consumen un promedio de 620 metros cúbicos por persona al año y los palestinos, menos de 100 metros cúbicos. La escasez de agua en los Territorios Palestinos Ocupados, una importante barrera para el desarrollo agrícola y los medios de sustento, causa también una percepción de injusticia, ya que las actuales normas de utilización del agua les mantienen en un acceso desigual a los acuíferos compartidos.

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